jueves, 18 de febrero de 2016

Crisis fiscal: a la búsqueda de soluciones en serio



CRISIS FISCAL:
A LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES EN SERIO

Luis Paulino Vargas Solís

Transformación del sistema tributario

1)     Una reforma tributaria progresiva

a.      Impuesto progresivo a los patrimonios personales y/o familiares: tasas progresivas: 1,0% cuando la dotación patrimonial está entre 300 y 600 millones de colones; 2% sobre 600 millones y hasta mil millones; 3,0% por encima de mil millones.
b.      Impuestos progresivo sobre herencias y donaciones: 15% para herencias entre 300 y 600 millones de colones; 27,5% para herencias entre 600 y mil millones; 40% por sobre los mil millones.
c.      Impuestos verdes que se aplicarían preferentemente a nivel municipal, cuando a juicio del órganos municipal correspondiente, se determine y justifique apropiadamente que una actividad económica o de otra índole está produciendo contaminación de ríos o quebradas, lagos o lagunas, mantos acuíferos; cuando contamina el aire; cuando genera contaminación visual;  genera excesivos desechos sólidos; produce daños significativos en el entorno natural o el paisaje, sobre todo si hay afectación de bosques, humedales o similares. Cuando la que produce la afectación es una empresa, el impuesto se calculará como una tasa sobre el monto anual de las utilidades o de las ventas de esa empresa, según tasas progresivas del 5, 10 y hasta 15%, dependiendo de que la empresa sea reincidente. Si fueran personas, familias o actividades de índole no mercantil (que producen para el mercado) se fijarían como monto equivalente a 10, 20 o 30 salarios mínimos, dependiendo de que se reincida en el comportamiento perjudicial para el ambiente.
d.      Modificaciones al impuesto sobre la renta de forma que se establezcan tasas marginales del 20% para ingresos por encima de cinco millones de colones hasta 7,5 millones; 25% por encima de 7,5 y hasta 10 millones; y del 30% para ingresos superiores a 10 millones mensuales.
e.      Aprobación de renta global y renta mundial
f.       Se aprueba IVA manteniendo la tasa en 13%. Se establecerá una tasa del cero por ciento para la canasta de consumo popular, con el fin de que su costo no sea vea afectado, pero sí de forma que mantenga el registro y fiscalización que el IVA permite. No deberían haber excepciones de ningún tipo, aunque sí tasas preferenciales en casos debidamente justificados por su deseabilidad social. Por lo tanto, también se suprimirá la exención que hoy día beneficia a zonas francas.

Control de la evasión y supresión de privilegios tributarios

2)     Asumir como política de Estado la promoción de un esfuerzo de concertación entre los gobiernos a nivel internacional, para el intercambio de información, la total transparencia en el manejo de la información relevante para fines tributarios y el combate concertado contra los paraísos fiscales y el dumping fiscal. Puesto que los mecanismos de evasión y elusión tributaria han tendido a globalizarse, otro tanto deben hacer los mecanismos por medio de los cuales se les controla. Y puesto que los capitales presionan a los gobiernos para obtener privilegios en materia tributaria aprovechándose de sus posibilidades de movimiento entre distintas localizaciones, a su vez los gobiernos deben concertar esfuerzos que permitan establecer mínimos de tributación vigentes a nivel mundial, de los cuales ningún capital, por más transnacionalizado que esté, pueda escapar.

3)     Fortalecimiento de las leyes para el control de la evasión tributaria, incluyendo sanciones fuertes y realmente significativas que desestimulen y penalicen efectivamente la evasión, las cuales podrían operar directamente sobre las ganancias empresariales o bien mediante penalizaciones que obliguen a cerrar por varios días los negocios morosos o evasores (incluyendo el ejercicio de una profesión liberal cuando sea del caso). La penalización así aplicada debería crecer conforme más elevado el monto del incumplimiento, y debe ser definida de un modo tal que afecte de modo sensible el giro del negocio y no pueda compensarse con la que se gana al evadir tributos. Incorporar también manejo totalmente transparente de la información, incluyendo registro de accionistas bajo control del Ministerio de Hacienda y potestad administrativa para que este último solicite la información bancaria detallada de cualquier persona física o jurídica sobre las que hay justificadas sospecha de fraude tributario. Con ese fin, el Ministerio de Hacienda debe hacer las inversiones que sean necesarias en materia de equipamiento tecnológico y capacitación del personal, para garantizar total seguridad en el manejo de la información.

Reforma del Estado: democracia, participación, transparencia y eficiencia

4)     Primero que nada, debe reconocerse que en Costa Rica no sobra Estado ni institucionalidad pública. Por el contrario: ésta es claramente insuficiente, y la variedad y amplitud de demandas ciudadanas y necesidades sociales insatisfechas o insuficientemente atendidas por los servicios públicos así lo evidencia. En ese sentido, cualquier propuesta encaminada a reducir el tamaño relativo del Estado implicaría agravar esas insuficiencias ya mencionadas, con consecuencias sociales, políticas y económicas seguramente perniciosas. El reto, por lo tanto, es ser mucho más eficientes, eficaces y oportunos en lo que el Estado y sus instituciones hacen, no en recortar su tamaño. De acuerdo con lo anterior los énfasis deberían estar en los siguientes aspectos: eficiencia; óptima coordinación interinstitucional; supresión de despilfarros o gastos innecesarios; corrección de cualquier abuso en los regímenes laborales; desarrollo de mecanismos amplios y eficaces para la rendición de cuentas y el control y la auditoria ciudadana; máxima transparencia en los procesos de contratación y concesión (incluyendo consultorías, licitaciones, compras, concesión de obra pública, etc.), a fin de suprimir redes de favorecimiento y patronazgo que encarecen y restan eficiencia en los servicios o la creación de infraestructura pública y transfieren rentas a grupos del sector privado, a menudo favorecido por sus contactos e influencia con altas dirigencias políticas y cuadros políticos de alto nivel del sector público. Para que estos diversos procesos puedan llevarse delante de forma eficaz, es preciso satisfacer algunas condiciones necesarias:

a.      Es preciso alentar un clima de diálogo y confianza, en especial respecto del colectivo de los empleados y empleadas públicas, sometidos por ya varios meses a una campaña de estigmatización y criminalización que les presenta como delincuentes y vagabundos. Eso genera crispación y conflicto y dificulta cualquier avance razonable y dialogado.
b.      Los regímenes laborales, de contratación y remuneración deben ser revisados caso por caso, a fin de suprimir excesos sin pretender uniformar lo que es diverso y heterogéneo. No tiene sentido imponer un mismo régimen laboral a instituciones tan diversas entre sí como RECOPE, los bancos públicos, el ICE, el MEP, el Ministerio de Salud, los tribunales de justicia, la Caja del Seguro Social, las municipalidades o las universidades, entre muchos otros ejemplos que se podrían citar. Si en efecto se desean regímenes que reconozcan el mérito, ello no podría hacerse si no se tiene en cuenta las condiciones y exigencias propias de cada ámbito de actividad del sector público. Conviene más pensar en una ley marco que defina criterios y parámetros de orden general en relación con regímenes de contratación, estímulo y retribución en el sector público, pero de una forma tal que haya la necesaria flexibilidad para que en cada caso se apliquen los sistemas más apropiados, según las necesidades de cada institución, sus objetivos y el contexto en el cual se desenvuelve.
c.      De forma similar, los sistemas de evaluación –tanto de funcionarios y funcionarias a nivel individual, como de partes o departamentos dentro de cada organización pública o de las organizaciones en su conjunto– deberían ser diseñados tomando en cuenta las particularidades del tipo de actividades que cada organización o institución realiza. El aplicar estándares universales es una mala manera de promover la excelencia, y ello acontece, por ejemplo, en el tipo de criterios que aplica la Contraloría a las universidades públicas, los cuales evidencian con claridad que ese ente contralor no parece tener ni la menor idea de las peculiaridades del trabajo académico en la docencia, la investigación y la extensión o acción social.
d.      La democracia costarricense debe avanzar, mediante las reformas legales que sean necesarias, hacia el desarrollo de mecanismos de control y auditoría ciudadana, mucho más amplios, participativos y democráticos, desde los cuales controlar la calidad y eficiencia de los servicios públicos y velar por la probidad y rectitud en el uso de los recursos, incluida la supresión de las redes de influencia en la asignación de contratos, licitaciones y similares, así como los excesos en los regímenes laborales. La contraloría ciudadana debe incorporar a representante de los sectores concernidos en relación con cada tipo particular de servicio, e incluir indicadores de desempeño que evalúen permanentemente la calidad y oportunidad del servicio. Las conclusiones y recomendaciones que deriven de tales procesos de control ciudadano, debe tener consecuencias efectivamente sobre la administración y gestión de los servicios, incluso en relación con la permanencia en sus puestos de los jerarcas respectivos.
e.      El uso de las tecnologías digitales, de la información y las comunicaciones debe optimizarse, principalmente en la perspectiva de convertirlas en un mecanismo que profundice y mejore la coordinación a lo interno de las instituciones públicas y entre estas. El objetivo debería ser la reducción al mínimo de duplicidades, la conformación de plataformas de trabajo conjunto y articulado, así como la cooperación permanente. Obviamente nada de eso sería posible sin un compromiso y liderazgo muy claros por parte de las altas autoridades políticas.

Austeridad fiscal: receta peligrosa

5)     Las políticas de ajuste fiscal, en la medida en que asuman un sesgo austeritario, tiende a tener efectos recesivos a corto plazo. Ello es más preocupante en el contexto actual de la economía costarricense que arrastra un larguísimo período (desde 2008, este año incluido) de crecimiento económico mediocre y, lo que es peor, declinante, lo cual se visibiliza dramáticamente en gravísimos problemas de empleo, resultantes, entre otros factores, de una estrategia de desarrollo que ha privilegiado el impulso a actividades económicas con muy limitada capacidad de generación de empleos y muy débiles vínculos con la economía nacional. En este contexto, la austeridad fiscal arriesga convertirse en una fuerza regresiva que deprima aún más el de por sí anémico crecimiento de la economía, con el agravante, que es peligroso ignorar, de que esa anemia ha devenido crónica; no es un problema de corto plazo sino, al parecer, una especie de nueva “normalidad”, pero, paradójicamente, una normalidad patológica. De ahí la importancia de una estrategia articulada y coherente, que privilegie la reactivación económica y gradúe el ajuste fiscal, en la comprensión de que, muy probablemente, la mejor política para reducir los desajustes fiscales, es aquella que mejor promueva el crecimiento de la economía y la generación de empleos.

La urgente necesidad de la reactivación económica

6)     Reactivación económica. En consonancia con lo indicado, se hace urgente un diálogo y compromiso nacional para poner en marcha una política de reactivación económica a corto plazo, la cual podría incluir elementos como los siguientes:

a.      Reducción de las tasas de interés a fin de que las que se cobran sobre créditos para el sector productivo no excedan del 4% en términos reales.
b.      Orientación del crédito hacia el estímulo y promoción de la inversión privada y la generación de empleos decentes.
c.      Aplicación de una política monetaria activa y creativa que promueva la reactivación, incluso generando estímulos y penalizaciones que obliguen a los bancos a colocar créditos en sectores prioritarios, aparte bajar sustancialmente las tasas de interés. Una posibilidad, por ejemplo, es aplicar tasas de interés negativas sobre los depósitos de corto plazo en el Banco Central realizados por bancos comerciales. Podría estudiarse si es posible exigir requisito de reserva más elevados cuando el crédito se dirige al consumo o actividades especulativas, o encajes más elevados en función del tipo de actividades o destinos que los bancos privilegien al colocar los créditos.
d.      Corrección gradual y cuidadosa del valor del tipo de cambio a fin de justarlo a un valor realista, de acuerdo con los verdaderos niveles de productividad y competitividad de la economía costarricense. Este proceso debe acompañarse de una política salarial que proteja el nivel de vida de las clases trabajadoras de Costa Rica. Es muy posible que esto implicaría tener que aplicar diversas formas de control de los movimientos de capitales, lo cual podría incluir aplicación de elevados requisitos de encaje (eventualmente superiores al 100%) sobre los fondos en dólares que los bancos obtengan en el extranjero, y aplicación de algún modelo de “tasa Tobin” sobre las transacciones financieras en moneda extranjera.
e.      Reactivación concertada del mercado centroamericano: coordinación de políticas fiscales y monetarias; realización de proyectos de inversión conjunta en áreas de interés compartido; desarrollo de estrategias colaborativas en educación, salud y medio ambiente.
f.       Reactivación de la inversión pública para la generación de infraestructura y la migración gradual pero sostenida hacia formas de energía limpias. Diálogo y concertación pública-privada para que haya colaboración por ambas partes y no se presenten bloqueos u obstaculización a la hora de impulsar los proyectos de inversión pública. Un esfuerzo mancomunado de toda la institucionalidad pública para romper todos los “cuellos de botella” que frenan los proyectos de inversión pública.

Hacia la reorientación en profundidad de la estrategia de desarrollo


7)     La evidencia disponible ofrece señales muy poderosas en el sentido de que la estrategia de desarrollo seguida por el país ha entrado en un umbral de agotamiento y crisis que a su vez está generando graves problemas sociales y políticos. Igualmente plausible es la tesis de que, en lo fundamental, el problema que subyace a la crisis fiscal es de orden estructural y está enraizado en las falencias de esa estrategia de desarrollo. Es entonces necesario y urgente un diálogo y compromiso nacional para concertar esfuerzos alrededor del objetivo de buscar un replanteamiento en el mediano y largo plazo en los énfasis y orientaciones dominantes del desarrollo nacional, tomando en cuenta aspectos como los siguientes:

a.      Mayor equidad en la distribución del ingreso y la riqueza nacionales. En ese sentido, y en el espíritu que animó, por ejemplo, los llamados “objetivos del milenio”, fijar metas cuantitativas claras en materia de desigualdad y pobreza y fiscalidad. Por ejemplo:
                                                  i.      lograr que en un plazo de cinco años el coeficiente de Gini baje a menos de 0,45 y, en cinco años más, a menos de 0,40
                                               ii.      que en cinco años los índices de pobreza bajen al 18% y en otros cinco años a menos del 14%
                                             iii.      reducción de la tasa de desempleo al 5% en un plazo de cinco años
                                             iv.      reducción de las tasas de informalidad laboral a menos del 25% en un plazo de cinco años.
                                                v.      elevar la carga tributaria (sin incluir cuotas de seguridad social) a un 18% del PIB en un plazo de 5 años y al 22% en 10 años. Privilegiar tributos progresivos que den un perfil efectivamente justo y equitativo al sistema tributario costarricense.
b.      Redefinición en profundidad de la estrategia de desarrollo, a fin de orientarla hacia la consolidación de encadenamiento productivos sólidos; elevación sustancial de la productividad; incorporación de tecnología y, sobre todo, de conocimiento; incorporación de valor agregado; aprovechamiento inteligente e innovador de la dotación de recursos nacional; creación de empleos de buena calidad; democratización de la riqueza. En lo esencial se trata de pasar de una estrategia de transnacionalización que ha implicado la desarticulación interna de la economía y su subordinación a cadenas globales de valor (lo característico del Proyecto Histórico Neoliberal); hacia una estrategia que construya una economía de alta productividad –y por lo tanto altamente competitiva– sobre la base de un tejido productivo sólido y una dinámica económica interna vigorosa.  
c.      Los procesos de desarrollo e incorporación de conocimiento y tecnología privilegiarà las micro, pequeñas y medianas empresas y las formas asociativas de producción, de forma que se promueva su modernización y la elevación de su productividad.
d.      Promoción de formas de propiedad y emprendimientos donde se ponga la dignificación del trabajo como centro de la organización, y en los cuales se promueva tanto la democratización de la propiedad como el cultivo de una nueva forma de relación con la naturaleza.
e.      Establecimiento, por lo tanto, de un sistema nacional que articule y canalice los esfuerzos nacionales en ámbitos como: investigación científica y desarrollo tecnológico; difusión democrática y equitativa de los frutos de ese sistema; capacitación y asesoría de empresas; formación de la fuerza de trabajo a los distintos niveles requeridos; orientación del crédito.
f.       Desarrollo de un sistema regionalizado y sectorializado de innovación, emprendedurismo y productividad, que impulse el desarrollo de determinados sectores prioritarios y promueva un desarrollo regionalmente equilibrado.
g.      Privilegiar en todo esto la orientación hacia tecnologías y formas de producir y de consumir, que privilegien el cuido de la naturaleza, el combate al calentamiento global y el cambio climático y la mejor adaptación a los efectos perniciosos que esos procesos inevitablemente están ya acarreando.
h.      En materia de atracción de inversión extranjera, privilegiar aquella que genere una cuantía significativa de empleos y que propicia el desarrollo de encadenamiento y la más amplia difusión de la tecnología.
i.        Reorientación del sistema financiero nacional hacia la promoción de la inversión productiva que cumpla con los requisitos indicados en los puntos anteriores. Desestímulo del crédito que promueve el endeudamiento con fines de consumo, la especulación inmobiliaria  o cualquier otra forma de gasto o inversión especulativa o despilfarradora.
j.        Fijarse la meta de un incremento de la productividad promedio en el orden del 4% anual durante los próximos 10 años.
  
Luis Paulino Vargas Solís
17 de febrero de 2016



Artículos relacionados:

3) Crisis fiscal y estancamiento económico: Costa Rica, una economía en depresión

martes, 12 de enero de 2016

La economía de Costa Rica en 2016 (II): la capacidad productiva desperdiciada



La economía de Costa Rica en 2016 (II): la capacidad productiva desperdiciada
Luis Paulino Vargas Solís

Entre 1950 y 1979, en lo que propongo designar como el “Proyecto Histórico Desarrollista”, la economía de Costa Rica creció a una tasa promedio anual del 6,5% la cual casi duplicaba el crecimiento de la población. Así, el PIB per cápita crecía a alrededor del 3,2% por año.  Durante el período neoliberal –lo llamaré “Proyecto Histórico Neoliberal”– específicamente en los “buenos” años del período 1984-2007, la economía crecía en promedio 5% al año, mientras la población lo hacía al 2,3%. O sea, en términos per cápita el crecimiento bajó al 2,7%, con el agravante de que es un período –especialmente desde finales de los noventas–  en que el ingreso y la riqueza se van concentrando en pocas manos, de forma que ese crecimiento se repartía muy desigualmente, con escaso o nulo beneficio para la mayor parte de la población. Desde 2008, este año incluido, el crecimiento promedio anual se desplomó al 3,1%, mientras la población crecía al 1,4% al año. Lo cual significa que, por habitante, el crecimiento bajó al 1,7% anual, pero en años donde, además, la inequidad distributiva continuó agudizándose, de modo que la mayor parte de la población ni cuenta se dio de tal crecimiento.

Así pues, durante el período neoliberal que inicia en 1984 (en otra ocasión trataré de explicar el porqué de esta fecha), se entremezclan dos tendencias de signo negativo: un crecimiento más lento con una inequidad distributiva en ascenso. De ahí la extendida sensación de que las condiciones de vida no mejoran. Siendo lo anterior cierto en general, algo nuevo empieza a acontecer en 2008. De ahí en adelante, el dinamismo de la economía, tanto en términos absolutos como relativamente al crecimiento de la población, se instala en un nivel clara y sostenidamente inferior.

Dejemos de lado los tiempos del desarrollismo y el Estado interventor y asistencial, en que el crecimiento era mucho más rápido y la desigualdad tendía a reducirse. Veamos solo el período del Proyecto Neoliberal. Como ya indiqué, durante el lapso 1984-2007 el crecimiento promedio fue del 5% al año. Eso sí, la economía manifestaba un comportamiento cíclico muy marcado, de modo que ese promedio esconde altos y bajos repetitivos, incluso momentos en que se crecía al 7-8% anual (en tres bienios: 1992-93; 1998-99; 2006-07) y momentos donde el crecimiento se desplomaba al 2-3% (1990-91; 1995-96; 2000-2002). Nunca fue posible sostener aquellos altos índices de expansión más allá de dos años seguidos, pero lo interesante es que, por su lado, las “fases bajas” jamás duraron más de tres años y enseguida daban lugar a una recuperación vigorosa que fácilmente elevaba las tasas de crecimiento al 6% o más.

Desde 2008, este año incluido, las cosas parecen empezar a funcionar de otra forma. Tras el auge especulativo de 2006-2007 hubo un bajón pronunciado del crecimiento en 2008 (por debajo de 3%) seguido de un decrecimiento en 2009 (-1%). Esa contracción es la primera –y por ahora la única– que la economía costarricense experimenta desde el fuerte retroceso, cercano a un -10%, que se dio en el bienio de crisis 1981-1982. Tras la caída de 2009, la recuperación posterior no merece ese nombre, puesto que su punto culminante fue un crecimiento del 5% en 2012, o sea, alrededor de un 60-70% por debajo de los picos altos registrados en cualquiera de las tres fases de auge anteriores, y escasamente igual al promedio histórico del período neoliberal. 

Después de lo cual hubo una especie de nuevo retroceso varios escalones más abajo, de modo que en 2013 y 2014 se crece por debajo del 3,5%, es decir, un 30% por debajo del promedio histórico del Proyecto Neoliberal. En 2015 el crecimiento ha caído a menos del 3%, lo que supone una deficiencia de alrededor del 45% en relación con ese promedio.

En su conjunto, durante el período 2008-2015 (ambos años incluidos) se creció a una tasa media anual del 3,1%, o sea, casi un 40% inferior al mencionado promedio histórico del 5%.

Supóngase que esa media anual del 5% representa el potencial de crecimiento de la economía costarricense bajo el Proyecto Neoliberal. Es una presunción razonable que resume la evolución de largo plazo entre 1984 y 2007. Dado lo anterior,  la caída de los índices de crecimiento  durante los últimos ocho años (2008-2015, ambos incluidos) a 3,1% abre un hueco enorme: al concluir 2015 el PIB de Costa Rica es un 16% menor de lo que potencialmente habría sido si se hubiese mantenido el promedio (con las oscilaciones de corto plazo usuales) del 5%.

Y siendo que los datos del PIB presentan diversas limitaciones que disminuyen su capacidad para reflejar de forma confiable la realidad, conviene entonces considerar también los datos sobre empleo. Y estos claramente ponen de manifiesto, de forma cruda y elocuente, el enorme desperdicio de capacidad productiva que padecemos. Desde hace cinco años la tasa de desempleo se mantiene consistentemente por encima del 9% y, por momentos, incluso arriba del 10%. La población ocupada más la población subempleada ha venido representando durante este tiempo arriba del 20% de la fuerza de trabajo. La informalidad laboral no para de crecer y ya supera el 45% del total de la población ocupada. Puesto de otra forma: en los últimos tres años, entre 450 mil y 500 mil personas trabajadoras han estado desempleadas o subempleadas. En 2014 por primera vez en la historia se registraron más de 900 mil personas en condiciones de informalidad laboral –por tanto en trabajos de muy baja calidad– cifra que recientemente llegó a 942 mil personas.

Que una proporción tan sustancial de nuestra población trabajadora carezca de un buen trabajo (y con seguridad el porcentaje respectivo sobrepasa holgadamente el 50% de la fuerza de trabajo) implica una pérdida gigantesca de producción potencial. Pero, lo que es más importante, implica una afrenta inaceptable para la dignidad y el bienestar de esas personas y sus familias.

Por otra parte, y con esto concluyo, ello permite entender una cuota importante del problema fiscal que estamos teniendo. Estimaciones que he hecho sugieren que el déficit fiscal podría estar en niveles muy manejables del 3% o menos del PIB, tan solo con que éste hubiese crecido a la tasa histórica promedio del 5%. Este es un aspecto que retomaré posteriormente.

Artículos relacionados